La fonte des glaces fait apparaître des enjeux à la fois locaux, nationaux et internationaux. Le Conseil de l’Arctique (CA), regroupant 8 États membres et 6 organisations de peuples indigènes est remis en cause pour son incapacité à imposer des règles légalement contraignantes à ses pays membres. Par définition, un forum intergouvernemental ne peut fixer un cadre juridique contraignant[1]. Certaines ONG comme WWF souhaitent approfondir le rôle du CA pour en faire une institution de gestion de l’Arctique. Deux visions de l’Arctique contradictoires y sont représentées, d’un côté un développement économique aux répercussions que l’on connaît tous, de l’autre un développement plus durable prenant en compte le facteur « valeur immatérielle »[2].

Avant tout, comment définir l’Arctique ? Les scientifiques s’accordent sur une superposition de trois définitions possibles. D’un point de vue géographique c’est la zone au-delà du cercle polaire arctique (66° Nord). La deuxième est plus politique et englobe huit États — les États-Unis, le Canada, le Danemark, l’Islande, la Norvège, la Suède, la Finlande et la Russie — qui sont membres du CA. Enfin, l’Arctique indigène dont les principales populations sont représentées au sein de ce même conseil et dénombrent près de 4 millions de personnes présentes dans cette région[3].

Les multiples définitions de cet espace reflètent les difficultés à établir une gouvernance commune et stable pour la région. La gouvernance, bien qu’elle n’ait pas de définition consensuelle, peut être considérée comme un « processus de coopération qui rassemble les gouvernements nationaux, les organismes publics multilatéraux et la société civile afin d’atteindre des objectifs approuvés d’un commun accord »[4]. Ce type de processus est déjà mis en œuvre à travers les organisations internationales pour la coopération et la paix internationale (ONU) ou le système commercial international (OMC). Ces organisations constituent un cadre légal pour la protection des biens publics mondiaux (BPM). Ce concept sert ainsi à gérer des « questions globales »[5] et peut définir des biens que le marché ne peut techniquement pas produire et qui nécessitent une forme de coopération internationale. Les principaux BPM sont la biodiversité, le climat, la paix.

Pourquoi l’Arctique n’est pas un bien public mondial

Depuis une dizaine d’années, cet espace singulier considéré comme un eldorado de ressources (hydrocarbures, diamants, or, etc.), attire autant les entreprises multinationales que les États. Néanmoins, la difficulté et les coûts élevés d’exploitation freinent les ardeurs des groupes pétroliers. La mise en exploitation d’un gisement de gaz russe Shtokman en mer de Barents a été stoppée en 2012 du fait des températures extrêmes, de courants forts et de la dérive d’imposants icebergs[6]. Le montant des investissements initiaux avait ainsi doublé pour atteindre 24 milliards d’euros[7]. Dans ces conditions, il s’est avéré difficile de rentabiliser le gisement.

Malgré ces difficultés d’exploitation commerciale, cet « eldorado » reste sujet aux revendications territoriales, particulièrement depuis une dizaine d’années. Il est nécessaire de remettre les choses en perspective : cette « ruée » relève plus du droit international que du réchauffement climatique. La Commission des limites du plateau continental[8] (CLPC) peut, si un État le demande, étendre jusqu’à 350 miles au lieu des 200 milles habituels ses droits sur les ressources du sous-sol marin. Mais une fois qu’un État a ratifié la Convention sur le droit de la mer, il dispose d’un délai de 10 ans pour déposer leurs revendications à la CLPC, ce qui explique de nombreuses requêtes récentes du Canada, de la Norvège ou encore de la Russie. La CLPC doit d’ailleurs statuer en février ou mars 2016 sur l’extension du plateau territorial russe en Arctique. Néanmoins, certains États sont parvenus à s’entendre sur la délimitation de nombreuses frontières maritimes communes[9] notamment la Norvège et la Russie.

L’Arctique est ainsi géré par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), contrairement à l’Antarctique, régi depuis 1959 par le traité de Washington interdisant toute exploitation, hormis à but scientifique. Un accord international de ce type permet de considérer l’Antarctique comme un « bien que le marché ne peut techniquement pas produire et qui nécessite une coopération internationale ». Le principe d’un tel traité a été rejeté par les États riverains en 2008, conséquence des questions de souveraineté beaucoup plus vivaces qu’en Antarctique.

La complexe superposition des gouvernances

Bien que les Etats riverains refusent d’envisager un traité international pour organiser la coopération en Arctique, il existe déjà de nombreuses structures de coopération. La principale est le CA dont il a été déjà été question. Il existe également le Conseil euroarctique de la mer de Barents, le Conseil des États de la mer Baltique, et le Conseil nordique qui organisent la coopération entre États. Ces organisations peuvent mettre en place des actions concrètes, notamment sous l’égide du CA avec par exemple, la création d’une structure interétatique de coopération dans le domaine des opérations SAR (Search and Rescue). Ainsi, les membres du CA ont signé un traité de coopération le 12 mai 2011 établissant des zones sous responsabilité des États[10] qui n’empiètent d’ailleurs pas sur la souveraineté de ces derniers. Plus récemment la création du forum des gardes côtières en mars 2014 a approfondi la coopération interétatique dans ce domaine.

En outre, les États ne sont pas les seuls à mettre en place des formes de coopération effectives en Arctique. Au Groenland, la Greenland Oil Industry Association déclare vouloir garantir la sécurité de l’exploration et de l’exploitation. Ce groupement rassemble de grandes entreprises comme Chevron, Exxon Mobil, Husky Oil, Capricorn, Greenland Exploration (Cairn Energy), PA Ressources et Nunoil[11]. Ces formes de coopérations interentreprises montrent un visage « responsable », mais l’objectif à long terme reste le profit et non pas la protection environnementale.

Les populations indigènes mettent également en œuvre des structures de coopération. L’interface de représentation principale est le CA où de nombreuses organisations de défense des droits des peuples indigènes sont présentes, notamment le Conseil Circumpolaire Inuit, le Conseil Arctique Athabascan, etc. Elles ont pour mission de veiller aux intérêts de ces populations, mais souffrent d’un manque de vision commune et sont tiraillées entre leur volonté de développement et la conservation de leurs pratiques.

Finalement, il n’y a pas de structure de gouvernances globale en Arctique, mais plusieurs structures qui interviennent à plusieurs niveaux. La souveraineté de chaque État riverain s’applique d’abord, ensuite la souveraineté infra étatique avec l’exemple du Groenland qui voit ses prérogatives augmenter et peut choisir son propre gouvernement indépendamment de Copenhague. Au niveau local, les communautés peuvent influencer la mise en œuvre de politiques publiques locales. Au niveau international, plusieurs organismes cohabitent. Il n’y a ainsi pas une vision unique de l’Arctique, mais plusieurs qui se confrontent.

Les défis de la gestion arctique

Même si le CA est une interface de coopération privilégiée par les États riverains de l’océan Arctique, il est difficile de trouver un consensus entre les volontés étatiques, indigènes et économiques. Les enjeux globaux et locaux s’affrontent, et on retrouve une ligne de fracture assez classique entre les grandes villes développées, intégrées dans la mondialisation et les zones rurales, plus pauvres, moins développées.

Les principaux défis qui se posent sont l’intégration des populations arctiques à travers la reconnaissance des peuples indigènes et de leur contribution à résoudre des problèmes mondiaux liés au réchauffement climatique et à protéger les modes de vie qui les singularisent[12]. Les rapports de force sont, malgré tout, inégaux face aux multinationales qui imposent un cadre juridique « polaire » spécifique. Ainsi, la formation d’un « forum hybride »[13] comme un « espace ouvert dans lequel des groupes peuvent se mobiliser pour débattre de choix techniques qui engagent le collectif »[14] à travers une réforme du Conseil de l’Arctique permettrait un approfondissement de la gestion démocratique de cette région.

 

Références

Boughton James M & Bradford Colin I., « Gouvernance : nouveaux acteurs, nouvelles règles », Finance et développement, 19 décembre 2007, p. 1‑5.

Dubreuil Antoine, « Vers une redéfinition de la souveraineté en Arctique ? », Revue Défense Nationale, 3 octobre 2011, p. 1‑8.

Graz Jean-Christophe, La gouvernance de la mondialisation, Repères. Paris, La Découverte, 2013, vol.4e éd., 1 p.

Jégo Marie, L’exploitation du gisement gazier de Shtokman est à nouveau repoussée, http://www.lemonde.fr/economie/article/2012/05/28/l-exploitation-du-gisement-gazier-de-shtokman-est-a-nouveau-repoussee_1708607_3234.html , 28 mai 2012, consulté le 25 décembre 2015.

Koivurova Timo & Molenaar Erik J, International Governance and Regulation of the Marine Arctic,, WWF International Arctic Programme, 2009, 44 p.

Lasserre Frédéric, « Une ruée vers les espaces maritimes » in Arctique, MAPPE. Ateliers Henry Dougier, 2015.

Le Marin (ed.), Arctique : Gazprom renonce au projet gazier de Shtokman en mer de Barents, http://www.lemarin.fr/articles/detail/items/arctique-gazprom-renonce-au-projet-gazier-de-chtokman-en-mer-de-barents.html , 1 juillet 2013, consulté le 26 décembre 2015.

Ministère des Affaires étrangères et du développement international, Les biens publics mondiaux,, Direction générale de la Coopération internationale et du Développement, 2002.

Nakashima Douglas, Développement durable de la région Arctique face au changement climatique, Paris, unesdoc.unesco.org, 2010.

Parks Noreen, « Calls for new governance of Arctic waters », Frontiers in Ecology and the Environment, décembre 2010, vol. 8, nᵒ 10, p. 1‑2.